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从首单特殊再融资债券看政府债务管理改革

9月26日，内蒙古自治区政府再融资一般债券（九期至十一期）信息披露，拟于10月9日发行再融资一般债663.2亿元。其中，九期发行金额为274.4亿元，债券期限为3年期，资金用途为，“按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，募集资金全部偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款”。先前新闻报道的1.5万亿特殊再融资债券，首单正式发行。

截至9月24日，今年新增专项债（不包含中小银行专项债）发行规模为3.16万亿。如果加上本月待发行的规模，截至9月末今年新增专项债发行规模约3.3万亿，完成已下达额度的89.2%。对比近5年同期发行情况，今年完成度最低，发行进度不及预期，有待加速。

9月18日，广东省人民政府办公厅印发《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案》（粤府办〔2023〕15号，以下简称15号文）。该方案为2022年6月《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》出台以来，首个省级政府落实中央精神的政策。

上述热点新闻，均与我国地方政府债务管理，乃至财政体制改革密切相关，以下做简要点评。

一、存量债务：地方总负责，中央有调控

关于内蒙古自治区发行全国首单特殊再融资债券，小文老师认为：

（1）内蒙古自治区发行特殊再融资债券，只是开始，在四季度全国其他10多个高风险地区，会陆续发行特殊再融资债券。

（2）内蒙古自治区特殊再融资债券的资金募集目的，是用于偿还政府负有偿还责任的拖欠企业账款，可谓一举两得。一来实现了隐性债务的显性化置换；二来积极落实国务院《清理拖欠企业账款专项行动方案》的精神，着力解决政府拖欠企业账款问题。

（3）据悉，此次内蒙古拟发行特殊再融资一般债为663.2亿元，超过其一般债的限额，据此可以研判，中央对各地限额进行了回收再分配。固然，中央对于地方政府债务始终坚持“不兜底”的原则，但宏观调控方面的力度在加强，如各地债务限额的调配、高风险地区专项债发行的限制等。

二、新增债券：专项债券发行的扩容和加速

专项债券作为地方政府债券的重要组成部分，在扩大有效投资方面，发挥着越来越重要的作用，对于专项债券未来发展，小文老师认为：

（1）专项债券在地方政府债券中的占比越来越高。2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，其中一般债务限额165489.22亿元，专项债务限额256185.08亿元。对比2022年，2023年一般债限额增加7200亿元，专项债限额增加38000亿元，同比分别增加4.5%和17.4%，专项债增幅远高于一般债。

（2）专项债券的发行范围逐步扩大。2023年，专项债券发行范围扩大至交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目和新型基础设施等11个领域。据悉，城中村改造项目也将纳入专项债支持范围，未来专项债发挥的作用将会愈加明显。

（3）专项债券的地区分布差异日趋显著。按照财政部政策要求，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配。因此，地方政府性基金收入较高，且收益自求平衡项目较多的地区，获得的专项债额度会更多。例如，2022年全国新增专项债规模为40384亿元，广东省专项债券发行规模最多，为4377亿元，占全国发行总额的10.8%。展望未来，专项债发行的马太效应仍将持续。

三、财政体制：省以下财政体制改革渐次展开

一直以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革是我国财税体制改革的重中之重，但作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后。2022年6月，国务院办公厅出台《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），着力进一步理顺和加强省以下政府间财政关系。

广东省在省以下财政体制改革工作方面，又一次走在前列。15号文在落实国办发〔2022〕20号文精神的基础上，结合广东省实际，按照广东省委“1310”具体部署，从六大方面、19项任务着手，进一步理顺省以下政府间财政关系。

在地方政府债务管理方面，有很多做法值得借鉴，例如坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责，压实市县主体责任。各市县政府通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。常抓不懈防范化解地方政府隐性债务风险，健全长效监管机制，消除违法违规举债融资产生土壤。

最后还有一则新闻，9月28日蓝佛安任财政部党组书记，他是科班出身，曾长期任职于广东财政审计系统，与现任财政部部长刘昆曾在广东省财政厅共事数年。

展望未来，作为改革开放的前沿阵地，希望广东省继续为我国财税体制改革做出示范和贡献。

以下文章来源于城投研究，作者王小文

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